1941年11月7日，中共中央军委发出《关于抗日根据地军事建设的指示》，提出了根据地军事建设的基本方针。这个文件指出，由于敌寇对我根据地的扫荡和我军之消耗，敌我斗争进入新的更激烈的阶段。
在这一阶段中，我之方针是长期斗争，分散的游击战争，采取一切斗争方式与敌周旋，节省与保存自己的实力，以待有利时机。《指示》指出，根据地的军事建设必须适合新的客观环境。每个根据地的军事机构应包含三部分，即主力军、地方军、人民武装(不脱离生产的自卫队及民兵)。目前我们的中心注意力，应放在地方军及人民武装的扩大与巩固上；主力军则应采取适当的精兵主义，工作重心是提高政治军事技术质量，缩编与充实编制。主力军与地方军数量上的比较，在山地一般应以二比一为原则，在平原以一比一为原则，在某些最困难的区域，应实行全部武装地方化。人民武装则应包括人民的最大多数，其中骨干数量应超过地方军与主力军的总和。每个根据地内，脱离人数只占区内全部人口的3%左右。